在當今的移民時代，海外僑民權益保護問題越來越受關注。這不僅是對僑民生存發(fā)展需求的回應，更是世界各國維系與海外僑民的往來、凝聚僑心僑力，助推祖籍國發(fā)展的普遍共識和習慣做法。但長期以來，相關著述多集中于祖籍國與海外僑民在公民身份、商業(yè)經(jīng)濟、文化教育等領域的政策創(chuàng)新，而忽略了其他與僑民有重大利害關系，如社會保護等領域的探究。近年來，學者、政府決策部門和民眾日益關注這些重要問題。社會保護具有地域性特征，傳統(tǒng)意義上的國家福利設計為一群人共享公共產(chǎn)品的封閉性體系，公民身份是享有福利權利的基本條件。然而，國際移民不僅挑戰(zhàn)了公民身份原則，而且給“只有居民才能獲得福利”的領土化原則帶來沖擊�？鐕�移民的到來打破了以繳費或納稅為基礎的社會收入轉移秩序，破壞了傳統(tǒng)的社會認同和社會共識。移民給住在國福利體系帶來負擔和威脅已成為公眾的刻板印象，并為限制移民福利提供了合理性。在這種新的福利壓力下，為避免更多的移民社會問題，重視和加強祖籍國與住在國之間的社會保護合作勢在必行。已有的跨國移民社會保護研究多從住在國視角關注其福利融合，但實際上，由于政治經(jīng)濟變化、移民身份、居留期限、個人意愿等多種主客觀因素制約，移民經(jīng)常面臨更高的社會排斥風險與制度性障礙，甚至陷入既難以進入住在國社會保護體系，又失去在祖籍國繼續(xù)享有社會權利的“斷鏈”困境之中�；�于此，在當前國際環(huán)境不確定因素增多和國際移民保護機制尚不健全的背景下，從祖籍國視角關注海外僑民的社會保護，以減少其社會風險影響，具有重要的現(xiàn)實意義。

由于我國海外僑民群體人數(shù)眾多，加上近年來世情、僑情發(fā)生深刻變化，海外僑民面臨的社會風險加劇，希望加強社會保護的呼聲也愈益強烈。學界對此也十分關注。李明歡認為，海外僑團具有反對種族歧視、推動相互交往、促進參政議政等社會保護功能，是華人族群與當?shù)貒�大社會溝通的橋梁；呂曉莉等認為，要充分利用行業(yè)協(xié)會、華人華僑社會網(wǎng)絡以及民間組織，構建中國海外利益保護的社會機制；吳孝芹等則從構建全球與區(qū)域合作框架規(guī)范的視角探討了加強國際勞工的社會保護。此外，部分學者從領事保護視角進行的研究也涉及到了海外中國公民的社會保護。但是，從海外僑民社會保護的基設施方面進行的研究尚付闕如。歐洲是當前國際移民的主要目的地之一，也是重要的移民輸出地之一。歐盟不僅在區(qū)域內(nèi)部移民社會保護上具有豐富經(jīng)驗，而且在對區(qū)域外部僑民的社會保護方面也很有特色。特別是在海外僑民社會保護的基礎設施建設方面取得了不少成功經(jīng)驗。海外僑民社會保護的基礎設施一般包括描述性基礎設施和實質性基礎設施。其中，法國的實質性基礎設施最強大，羅馬尼亞的描述性基礎設施最廣泛，而意大利的民間跨國社會保護組織最具創(chuàng)新性�；�于此，本文以法國、意大利和羅馬尼亞三國為例，探究其僑民基礎設施特征及其在社會保護的五大領域包括醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、家庭福利、社會救助采取的相關舉措，以期為新時代加強我國海外僑民的社會保護提供相關借鑒與啟示。

一、歐盟海外僑民社會保護的基礎設施：組織架構與政策功能

“基礎設施（Infrastructure）”的概念在移民融入及其與當?shù)丨h(huán)境之間相互作用等研究中的應用日益廣泛。僑民基礎設施包括描述性基礎設施（Descriptive Infrastructure）和實質性基礎設施（Substantive Infrastructure）。其中，描述性基礎設施反映祖籍國涉僑機構的設置程度，包括領事網(wǎng)絡、涉僑部委機構和利益代表機構。實質性基礎設施則是指僑民社會保護領域的相關政策，其有效性與海外僑民從祖籍國真正獲益和祖籍國提供支持的能力有關。描述性基礎設施與實質性基礎設施之間有一定關聯(lián)性，但前者既不是后者的充分條件，也不是必要條件。擁有廣泛描述性基礎設施的國家并不一定會采取政策回應僑民社會保護需求。而不具備廣泛描述性基礎設施的國家，卻可能為其海外僑民提供強大的實質性基礎設施。

（一）描述性基礎設施：組織架構及其社會保護角色

首先，領事館是提供海外僑民社會保護的主要機構。其作用包括以下三個方面：一是提供獲得某些社會福利必需的文件，例如在國外領取祖籍國養(yǎng)老金的生存證明；二是直接提供相關福利，在特殊困難情況下提供領事財政援助；三是提供祖籍國和住在國福利制度信息，以及其他社會援助。

其次，政府機構是實現(xiàn)海外僑民社會保護的根本保證。涉僑部委或部屬涉僑機構的職責主要是聯(lián)系海外僑民，制定并實施滿足僑民社會保護的相關政策。一般而言，設有涉僑部委的國家的僑民事務更受重視，機構具有較大的自主權。例如，羅馬尼亞是歐盟唯一一個擁有部級僑民機構的成員國，法國和意大利也曾經(jīng)設有類似機構，目前已合并于外交部。

再次，利益代表機構是描述性基礎設施中的重要補充。它們是經(jīng)法律授權在祖籍國或住在國代表移民的公共機構。這些機構允許僑民代表通過議會、理事會或論壇等方式表達他們對祖（籍)國的關注。目前，歐盟國家主要分為兩種類型：一種是在國家議會立法層面設立僑民代表機構，由海外僑民選舉產(chǎn)生。法國、意大利、羅馬尼亞、克羅地亞和葡萄牙五個國家都設有海外僑民議員。二是設力特定代表機構，主要用于推動海外僑民加強與祖籍國的聯(lián)系。歐盟有16個成員國有此類機構。

（二）實質性基礎設施：僑民社會保護的提供者和促進者

實質性基礎設施旨在幫助海外僑民避免社會風險，既直接為僑民提供社會保護服務，又幫助促進海外僑民獲得社會保護服務。

首先，作為社會保護的提供者，祖籍國允許海外僑民保留享有國內(nèi)社會保護資格或為其提供專門保護，以加強與海外僑民的聯(lián)系，增強凝聚力。目前，歐盟成員國對海外僑民的社會保護政策主要有三種情況：一是寬松型，無論海外僑民居住在歐盟境內(nèi)還是第三國，都可獲得祖籍國的社會權益；二是嚴格型，自動取消海外僑民獲得的祖籍國社會福利；三是適度型，針對特定群體或在特定時期提供社會保護。

其次，作為社會保護的促進者，祖籍國支持海外僑民獲得本國或住在國福利權利。涉僑機構通過一系列舉措幫助海外僑民獲得住在國和本國的社會保護。其中包括：通過網(wǎng)站、小冊子、在領事館提供國內(nèi)及住在國福利體系信息；促進與當?shù)厣鐣�非政府組織機構聯(lián)系；提供個性化援助；游說住在國擴大移民福利開放度，等等。其促進程度也包括三個層次：一是積極參與，政策規(guī)定相關機構負責海外僑民申請住在國和祖籍國福利；二是適度參與，政策規(guī)定在相關福利領域給與一定支持；三是消極參與，政策中沒有提及相關支持。

總體而言，歐盟各國具有不同程度的僑民基礎設施。2017年，哥德堡峰會正式宣布《歐洲社會權利支柱》后，歐盟進一步為歐盟公民提供更加廣泛而有效的社會保護，以構建一個更公平的“社會歐洲”。其中，法國、意大利、羅馬尼亞等國更是為其海外僑民的社會保護提供了廣泛而具有特色的基礎設施。這不僅與這些國家的海外僑情有關，也更充分體現(xiàn)了其對海外僑民重要價值的深刻認識。

二、法國、意大利、羅馬尼亞三國對海外僑民的社會保護實踐

長期以來，歐洲各國移民流入和移出現(xiàn)象非常頻繁。歷史上，法國主要是移民流入國，但在過去20年，其對外移民有所增加。至2018年12月31日，有180.2萬法國公民在駐外領事館登記，其中37%居住在歐盟境內(nèi)，其次是非歐盟的歐洲國家、北美和亞洲國家，僑民年齡25歲以下占比34%，25至~60歲之間占比51%，60歲以上占比15%。海外公民的教育水平普遍高于國內(nèi)公民，37%的人擁有高等教育學位。

意大利歷史上經(jīng)歷了三次對外移民潮，時間分別為19世紀60年代至20世紀20年代、二戰(zhàn)后至70年代和2007年以后。2000年，意大利外交部估計，海外有6000萬~7000萬意大利后裔。2019年，其海外公民人數(shù)從2006年的310.6萬增加到2019年的528.8萬，約占意總人口的10%，主要分布在歐洲（54.9%）和美洲（39.8%），包括阿根廷、巴西、德國、瑞士、法國等國。

羅馬尼亞在1989年東歐劇變后開始大量對外移民。2007年，羅馬尼亞加入歐盟后開啟了新一輪移民潮。2000—2015年，羅馬尼亞對外移民年增長率為7.3%。至2018年，約有300萬~500萬羅馬尼亞人在海外生活，占其總人口的18.2%,主要分布在意大利、西班牙、德國、英國、法國、美國等國。

（一）描述性基礎設施特征：廣泛性、協(xié)作性、參與度高

三國海外僑民群體各有特點。法國僑民素質較高、影響力較大；意大利僑民歷史久遠、人數(shù)較多；羅馬尼亞僑民增長最快、最具活力。但三國都高度重視僑民事務，在基礎設施方面廣泛而具有特色。

首先，在主體與客體間關系方面，三國領事館、咨詢與代表機構、外交與社保專員等海外機構形成了廣泛的社會保護網(wǎng)絡，并與海外僑民形成一種緊密而常態(tài)化的有效互動機制。法國外交網(wǎng)絡龐大，在全球設有213個領事館和500多個外交使團，在30個沒有派駐正式外交代表的國家均安排名譽領事以確保當?shù)胤▏�公民獲得領事服務。同時，法國設有領事理事會作為領事事務的咨詢機構,由9名理事組成，每隔6年由領事選區(qū)中的海外公民中選舉產(chǎn)生，職責是將僑民關心事宜向當局提出建議，維護僑民在住在國利益。意大利僑民基礎設施由領事館、文化教育機構及海外意大利學校聯(lián)合組成。領事館區(qū)外還提供流動領事服務，建有名譽領事網(wǎng)絡。83所意大利文化研究院、8所意大利公立學校和43所由意大利政府授權建立的學校分布世界各地。另外，意大利福利咨詢中心（The Italian Welfare Advice Centers，統(tǒng)稱為Patronati）是歐洲最具創(chuàng)新性的民間社會保護機構。該中心創(chuàng)建于二戰(zhàn)時期，得到意大利勞工和社會政策部認可，與意大利總工會和意大利工人基督教協(xié)會合作，在全球20個國家設有412辦事處，為海外意大利人提供養(yǎng)老金、移民等服務，被認為是“具有公共利益的私人機構”。羅馬尼亞海外有151個使領館，設立網(wǎng)上服務辦公室，為僑民提供線上交流與服務。此外，羅馬尼亞還設立名譽領事機構，任命他國或本國公民擔任名譽領事，根據(jù)國際法行使職能。三國領事服務除常規(guī)的簽發(fā)證件，在死亡、意外事故、自然災害、暴亂、武裝沖突等情況時提供援助和服務等之外，還發(fā)布關于本國和住在國社會的保護信息，并提供一定援助。

其次，在基礎設施內(nèi)部關系方面，三國的官方機構之間、官民機構之間構建了良好的聯(lián)動機制，有效推動了僑民社會保護的協(xié)作發(fā)展。官方機構代表國家指導民間機構工作，同時民間機構又具有獨立性，可在多個領域補齊官方機構短板。目前，法國政府涉僑機構主要是外交部下設的海外法國公民事務部。同時，法國成立了系列官方論壇，通過法國或住在國咨詢機構與海外僑民接觸溝通。意大利政府在1991—2006年曾設有專門的海外僑民服務機構。目前，其外交部內(nèi)設意大利海外公民與移民政策總司，負責協(xié)調海外意大利公民有關政策。此外，咨詢機構還有海外意大利公民委員會（簡稱COMITES）和海外意大利公民總理事會（簡稱CGIE）。前者是海外意大利公民直接選舉產(chǎn)生，由12或18名成員組成，與領事當局合作共同保護領事區(qū)內(nèi)意大利公民的利益。目前，全球共有100多個海外意大利公民委員會。海外意大利公民總理事會全體大會由外交部長主持，包含65名海外公民代表和29名成員由政府根據(jù)議會、工會及僑務機構代表意見任命的代表。自1992年以來，該總理事會向政府提出了多項“為生活在國外的貧困老年人提供社會津貼”的建議。此外，意大利還在全球21個地區(qū)建立意大利地區(qū)移民理事會，就僑民社會保護等事宜向當?shù)卣�府提出議案。羅馬尼亞于2017年成立了海外僑民事務部，制定政策措施，修訂和完善規(guī)范性法案，向境外協(xié)會、基金會、宗教組織、非政府組織等法人或自然人提供支持。而總統(tǒng)行政當局設有海外羅馬尼亞公民聯(lián)絡部，協(xié)調各機構與海外僑民之間的聯(lián)系與合作。此外，羅馬尼亞還設有海外羅馬尼亞公民大會及咨詢理事會，由海外羅馬尼亞公民組成，其在制定有關海外公民的立法提案方面發(fā)揮著重要作用，包括收集意見形成立法提案后提交給議會、海外僑民事務部及其他機構。

再次，在基礎設施的制度設計中，三國重視海外僑民的政治權益保護，為海外僑民保留議會席位，充分保障海外僑民在國內(nèi)的權益代表性。法國對海外公民給予了最慷慨的政治“域外特權”，海外公民可以參加總統(tǒng)選舉、歐洲選舉及全國公民投票，多數(shù)主流政黨還在國外創(chuàng)建分支機構。海外公民選舉登記也非常容易，由領事館人口登記冊自動生成。自2012年以來，法國國民議會中有11個席位、參議院中有12個席位留給海外的法國公民，參議院還設立了海外法國公民社會保護常設委員會。海外意大利公民特定議會代表是意大利海外公民代表制度的核心。自2001年以來，在海外意大利公民登記手冊注冊的18歲以上公民可以通過郵寄投票，也可作為候選人參與選舉。2018年，意大利約420萬海外選民，分歐洲、南美、北美和中美、亞非其他地方四個選區(qū)，可選出6名參議員和12名眾議院代表。海外羅馬尼亞公民有權參與羅馬尼亞總統(tǒng)選舉、歐洲議會選舉及全民公投。羅馬尼亞議會中有2名參議員和4名眾議員，代表300萬~500萬海外羅馬尼亞人的利益。

（二）實質性基礎設施特征：強大、主動、去領土化

描述性基礎設施只是提供了海外僑民社會保護的局部表征，而全面評估其成效還需考量祖籍國相關政策是否能夠真正幫助僑民降低與規(guī)避社會風險。根據(jù)歐盟社會保障互助信息系統(tǒng)（Mutual Information System on Social Protection）的分類，社會保護內(nèi)容主要包括：失業(yè)（失業(yè)保險）、養(yǎng)老（養(yǎng)老金、老年人津貼）、醫(yī)療健康（疾病、傷殘、意外事故和職業(yè)病、保健、長期護理）、家庭福利（生育、親子關系、遺屬津貼）、社會救助（最低保障）五大領域。三國對海外僑民提供社會保護各有特點，在同一領域獲得福利的資格標準也有所不同。

第一，關于失業(yè)保護。歐盟境外的法國公民如在國外居住期間繼續(xù)參與法國失業(yè)保險基金計劃，則可享受法國失業(yè)津貼。海外公民繳納失業(yè)保險有兩種形式：一是通過國外的公司按月繳納；二是海外公民個人按月繳納。公民必須在外派前或離開法國后一年內(nèi)足額繳納，在國外失業(yè)一年內(nèi)回國則有權獲得法國失業(yè)救濟金。此外，海外領事理事會可以干預僑民失業(yè)問題，包括提供專業(yè)培訓等。意大利在歐盟社會保護框架外沒有特別政策，但有兩項針對海外僑民的舉措：一是意大利福利咨詢中心為海外意大利公民提供祖籍國和住在國失業(yè)救助信息及申請等服務；二是設有特別失業(yè)津貼計劃，主要面向被國外雇主解雇或不續(xù)簽季節(jié)性雇用合同而非自愿失去工作的海外公民。津貼最長期限為180天，但獲得該項補貼者在被解雇后的6個月內(nèi)需要返回意大利。羅馬尼亞沒有針對海外僑民的失業(yè)救濟，但僑民如果年滿18周歲并在羅馬尼亞有住所，可以選擇在國內(nèi)繳納失業(yè)保險、養(yǎng)老金和醫(yī)療健康保險。領事館支持僑民申領當?shù)厥�業(yè)救濟金，如果社會權利受到侵犯，領事館將協(xié)助干預。此外，外交部和勞動及社會司法部還聯(lián)合編寫《羅馬尼亞工人指南》，提供有關失業(yè)情況的信息，針對僑民比較集中的行業(yè)提供專門指南。

第二，關于醫(yī)療健康。法國海外法國人基金會為海外僑民提供醫(yī)療健康保護，并受法國社會保障部和預算部管理監(jiān)督。除與歐盟社會保障開展醫(yī)療合作外，海外法國人基金會還允許居住在歐盟以外的法國公民購買三類醫(yī)保計劃。健康和生育保險方面，海外法國公民與本國居民享有同等保障條件，海外法國人基金會將支付海外僑民在居住國的醫(yī)療費用。殘疾保險方面，參與條件為年齡不超過60歲，擁有官方殘疾證明，僑民在居住國和在法國短暫停留期間均能享受相關福利。工傷事故保險方面，除了海外法國人基金會保險計劃外，還鼓勵僑民與私人保險公司簽訂額外合同。意大利首先是政府在兩種情況下介入：一是注冊了國家醫(yī)療系統(tǒng)的公民，由于工作和學習等原因在歐盟以外的沒有雙邊醫(yī)療協(xié)議的國家，可以通過預付費用并向意大利外交機構提交報銷申請。二是在與健康相關的經(jīng)濟困難情況下，僑民可向領事館申請“領事遣返”，費用由財政部承擔。其次，意大利衛(wèi)生部網(wǎng)站公布互動指南，為僑民提供住在國相關醫(yī)療信息，保障其獲得健康援助的權利。再次，僑民可以通過意大利福利咨詢中心獲得意大利及住在國的相關支持。此外，意大利在世界各地資助了22家醫(yī)院和20個治療中心，為當?shù)匾獯罄�公民服務。羅馬尼亞海外僑民一般不能享受國內(nèi)醫(yī)療保險，但是如果申請人同時在羅馬尼亞和居住國兩地工作，并且在居住國已申請傷殘養(yǎng)老金，則有權同時領取兩國的傷殘養(yǎng)老金。此外，羅馬尼亞《財政法》還規(guī)定，無論申報日期如何，個人只要繳納12個月的健康保險，相當于最低工資總額6倍的社會健康保險費，就可享受與當?shù)鼐用裢�等的醫(yī)療保險服務。在國內(nèi)有住所的海外羅馬尼亞人也適用該條款。此外，僑民在發(fā)生嚴重疾病、醫(yī)療緊急情況時，領事部門應請求可給予領事協(xié)助和保護。

第三，關于養(yǎng)老金。海外法國人仍屬于法國一般養(yǎng)老金體制的保障范圍，由海外法國人基金會管理支付。僑民只需每年向政府提交一次由領事館、大使館或外交辦事處簽署的生存證明（也可通過電子方式完成），便可在海外領取養(yǎng)老金。在特定條件下，65歲以上老年僑民還可獲得“老年人團結津貼”。意大利福利咨詢中心在海外僑民養(yǎng)老金方面發(fā)揮關鍵作用。它可直接進入意大利社會保障主要數(shù)據(jù)庫，為僑民提供人壽證明、傳送納稅申報單、核實付款、核對社會保險繳款、根據(jù)國際協(xié)議申請養(yǎng)老金、計算繳費期限、出口社會保障福利、遺屬養(yǎng)老金申請等諸多服務。2018年，意大利在國外支付了近6萬份養(yǎng)老金，超過10億歐元，占全部養(yǎng)老金的16%。此外，發(fā)揮銀行的服務功能，提高國外養(yǎng)老金支付效率。獲得意大利國家社會保障局公共合同的銀行，每年需要協(xié)助核實養(yǎng)老金領取者的生活狀況、地址和住所，轉交申請人生存證明表格。羅馬尼亞僅僑民可在國外領取養(yǎng)老金，但必須向養(yǎng)老金主管部門告知國外接受養(yǎng)老金帳戶信息，填寫并轉交經(jīng)當?shù)亓_馬尼亞外交使團或領事館公證的生存證明。

第四，關于家庭福利。法國在歐盟規(guī)定外沒有特別規(guī)定，但有兩個特別舉措：一是在生育方面，規(guī)定在國外分娩的法國婦女，若加入了海外法國人基金會的健康生育保險計劃，則有權享受每日津貼產(chǎn)假福利；二是在教育方面，政府為海外學齡兒童設立了教育援助獎學金計劃，就讀法國教育部指定的學�？梢詼p免學費。意大利的家庭福利主要包括家庭津貼、兒童津貼、養(yǎng)老金領取者家庭津貼等。其中，前兩項福利受居留原則限制，但第三項可發(fā)給海外意大利養(yǎng)老金領取者，并可通過意大利福利咨詢中心支付。羅馬尼亞在家庭福利方面為海外僑民提供如下幫助：聯(lián)絡歐洲兒童與家庭援助的福利機構；提供兒童社會援助福利和家庭支持信息；提供家庭福利政策咨詢等。此外，羅馬尼亞還出臺了保護移民留守兒童的規(guī)定：如果父母一方單獨撫養(yǎng)孩子且準備出國工作，則必須提前40天告知公共服務機構，法庭要對此監(jiān)護權予以確認。

第五，關于社會救助。法國海外僑民在經(jīng)濟困難情況下可申請四種福利：一是定期社會津貼，具有時間限制；二是兒童津貼，即對經(jīng)濟困難家庭兒童專門提供的一次性特別補貼；三是臨時援助，針對遇到特殊情況的海外僑民；四是特殊援助，針對海外未正式登記的公民。申請人必須向法國領事館的社會保護與援助領事理事會提出申請。此外，法國還資助一些“地方援助和團結協(xié)會”向僑民提供社會保護與援助領事理事會管轄范圍之外的援助。意大利海外僑民有經(jīng)濟困難證明的可通過領事館獲得經(jīng)濟援助。外交部每年設定額外現(xiàn)金援助或貸款，針對遭遇經(jīng)濟困難且不能獲得家庭成員或第三方幫助的海外公民，主要是那些無法從其祖籍國或住在國獲得任何社會福利的貧困者。貸款一般須償還，現(xiàn)金援助則由領事館根據(jù)外交部標準評估后決定是否需要償還。羅馬尼亞海外僑民一般不能享受國內(nèi)最低收入保障計劃，但針對經(jīng)濟困難的海外僑民，領事館在特殊情況下可以進行援助。

總之，從三國對海外僑民社會保護的實踐來看，各國實質性基礎設施具有一定共性特征。首先，實質性基礎設施皆比較強大，祖籍國重視僑民戰(zhàn)略發(fā)展。法國廣泛的僑民社會保護政策一方面反映了公民權高度平等的政治理念和國與民之間的相互信任，另一方面也是因為法國視海外僑民為國家利益的重要組成部分。此外，法國作為曾經(jīng)的殖民大國，給予海外法國籍僑民政治代表權，可以在國民和世界面前展示法國實力與大國形象。意大利則不僅一直重視僑民在政治中的代表性和咨詢性，更與國家移民戰(zhàn)略和社會保護機構發(fā)展歷史有關，尤其是意大利福利咨詢中心發(fā)揮了無可替代的重要作用。羅馬尼亞自2016年以來涉僑領事機構與政策法律大幅改善，一方面是因為僑民在國家選舉中的影響力快速提升，另一方面也是希望增進海外僑民的國家認同，凝聚僑民力量，吸引他們回國推動羅馬尼亞發(fā)展。

其次，積極提供與促進海外僑民獲得祖籍國和住在國各項社會保護。作為提供者，法國和意大利在海外僑民面臨緊急情況或經(jīng)濟困難時都提供一定的經(jīng)濟援助，羅馬尼亞在特殊情況也可進行援助。而在促進者角色上，法國、意大利更為積極，政策明確規(guī)定相關機構在促進獲得祖籍國和住在國福利方面要主動發(fā)揮作用。如法國的領事理事會、意大利的福利咨詢中心在此方面與僑民互動緊密。羅馬尼亞相對屬于適度參與，承諾支持海外僑民享有社會權利。

最后，加強國際合作，推動僑民社會保護的去領土化發(fā)展。社會保障的便攜性（portability）和可輸出性（exportability）是實現(xiàn)這一特點的關鍵。便攜性是指僑民脫離國籍國或居住國時保留、維持和轉移已獲得的社會保障權利的能力。可輸出性是指個人雖然居住在特定福利國家之外，仍有權享有該國特定福利權利的能力。目前，歐盟境內(nèi)的各成員國僑民社會保護受歐盟社會保障協(xié)調計劃統(tǒng)一規(guī)范，歐盟公民比第三國公民更容易獲得社會福利。歐盟以外的僑民社會保護則主要依賴住在國法規(guī)及雙邊或多邊協(xié)議。早在20世紀初，法國和意大利就簽署了全球首部社會保障協(xié)定。目前，歐盟與馬格里布國家，以及各成員國與其他國家之間共簽署了2500多個各類雙邊社會保障協(xié)議。

三、三國海外僑民社會保護經(jīng)驗與啟示

保護華僑正當權益是僑務工作的根本宗旨，也是黨和政府僑務政策法規(guī)的核心內(nèi)容。當前，我國堅持“以人民為中心”，僑務政策從“僑力為國”走向“國力為僑”，進一步彰顯了新時期維護海外僑胞權益理念的跨越式發(fā)展。

（一）中國海外僑民社會保護的基礎設施

描述性基礎設施方面，目前我國在海外173個國家共設有使領館270余個，在沒有領事館的地區(qū)提供流動領事服務。國內(nèi)涉僑機構設置具有多元化特點。其中，全國人大華僑委員會主要負責審議相關涉僑報告，協(xié)助涉僑法律法規(guī)的制定和執(zhí)行監(jiān)督檢查，調查僑情問題等；中央統(tǒng)戰(zhàn)部在僑務方面的主要職責是統(tǒng)一領導海外統(tǒng)戰(zhàn)工作，管理僑務行政事務，負責擬訂僑務工作政策和規(guī)劃，調查研究國內(nèi)外僑情和僑務工作情況等；全國政協(xié)港澳臺僑事務委員會主要職責是鞏固和擴大愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，提供參政議政舞臺和空間，幫助海外僑胞和國內(nèi)歸僑僑眷解決實際困難和問題；中國致公黨是參政黨，參與國家事務管理及政策法規(guī)的制定執(zhí)行，維護歸僑、僑眷的合法權益以及海外僑胞的正當權益，積極向政府反映他們的意見和合理要求等；中國僑聯(lián)是全國性人民團體，履行服務經(jīng)濟社會發(fā)展、依法維護僑益、拓展海外聯(lián)誼、積極參政議政、弘揚中華文化、參與社會建設的職能。

在實質性基礎設施方面，中國僑務政策法規(guī)越來越豐富完善。前期主要有《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》及相關部門涉僑政策法規(guī)。2018年《中華人民共和國憲法修正案》第五十條再次強調“中華人民共和國保護華僑的正當?shù)臋嗬�和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權利和利益”。2020年《黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》指出要“保護華僑正當權利和利益，關心華僑的生存和發(fā)展”。此外，2015年以來，廣東、福建、上海、湖北、浙江、海南等多省市先后制定了華僑權益保護的地方性法規(guī)。僑胞在國內(nèi)的社會權益基本上與國內(nèi)居民享受同等待遇。相比之下，海外的社會保護還有較大拓展空間。盡管外交部領事保護網(wǎng)絡有所擴大，保護機制大幅改善，但仍主要集中在傳統(tǒng)的領事保護領域，在社會保護領域亟需拓展。第一，就失業(yè)而言，《中國領事保護與協(xié)助指南》（2018年）規(guī)定，領事館不向海外公民提供經(jīng)濟援助。第二，醫(yī)療健康方面，中國公民如在國外突發(fā)疾病或出現(xiàn)嚴重健康問題，領事館可應要求提供居住國當?shù)蒯t(yī)療機構名單信息，并幫助聯(lián)系國內(nèi)家屬，出具有關信函供親屬在國內(nèi)緊急辦理護照和簽證手續(xù)等事宜，但所需相關費用自理，也不為患者支付或墊付治療費用。不過，這幾年新冠疫情期間，涉僑部門、駐外使領館積極開展“暖僑行動”，贈送“愛心包”，開通線上問診服務，有力保護了海外僑胞的身心健康。第三，在養(yǎng)老金方面，根據(jù)《中華人民共和國社會保險法》等法律和規(guī)范性文件，華僑或加入外籍的華人退休人員參加過國家基本養(yǎng)老保險計劃并繳納了至少15年，達到法定退休年齡，可以在國外領取養(yǎng)老金，每年應當向負責支付其養(yǎng)老金的社會保險經(jīng)辦機構提供一次由中國駐外使館、領館出具的生存證明。此外，2011年以來，中國與德國等12個國家簽署了雙邊社會保障協(xié)議，在養(yǎng)老金、失業(yè)保險等方面進行了規(guī)定。第四，家庭福利方面，幾乎沒有安排，除非海外僑民為中國機構服務。第五，社會救助方面，領事館可以協(xié)助與國內(nèi)親友聯(lián)系，為接收親友匯款等事宜提供建議，但不提供經(jīng)濟援助或貸款。

與歐洲國家相比，我國海外僑民社會保護基礎設施復雜廣泛。涉僑機構相互協(xié)作，在維護僑胞社會權益方面發(fā)揮了積極作用。僑胞在中國國內(nèi)的社會權益已經(jīng)得到較好保護，海外的社會保護也有一定拓展，尤其是海外僑胞養(yǎng)老金問題得到一定解決，但在失業(yè)、醫(yī)療健康、社會救助等方面還有較大提升空間。隨著越來越多的中國公民赴海外學習、工作、定居，僑民社會保護需求將進一步擴大，亟需借鑒國外經(jīng)驗給予更多關注。

（二）歐盟經(jīng)驗對中國的啟示

第一，進一步創(chuàng)新工作方式手段，推動和協(xié)助海外僑胞獲得我國和住在國社會保護，擴大保護力度。實質性基礎設施的第二個重要職能就是促進作用，即支持海外僑民獲得本國或住在國福利。法國、意大利在此方面立場最積極，明確規(guī)定不同機構具體職責，工作手段方式多樣。目前，我國各級涉僑部門、駐外使領館需要進一步增強為僑服務意識，擴大領事社會保護內(nèi)容，提高數(shù)字信息化辦公水平，延伸海外服務范圍，構建僑胞社會保護數(shù)據(jù)庫，促進僑胞與住在國和祖籍國雙邊保護體系的對接。

第二，整合民間社會力量參與，發(fā)揮非政府組織角色作用，完善多元的海外社會保護體系。海外僑民社會保護既要提高官方投入，更要吸納非營利組織、企業(yè)、家庭和個人等民間社會力量。意大利的福利咨詢中心模式具有借鑒意義。政府與之建立長效合作機制，提供一定公共資金實現(xiàn)國家社會保護職能。這種作法比較普遍。例如，美國的海外公民組織（American Citizens Abroad）和海外美國人協(xié)會（The Association of American Resident Overseas）都具類似功能。當?shù)厝A人社區(qū)中心、海外僑團、中資企業(yè)、華文媒體、志愿者團體、華裔新生代等都是可以借助的重要力量。

第三，加強國際、區(qū)域與雙邊社會保障協(xié)議合作，擴大僑民社會權益的便攜性和可輸出性，提升跨國社會保護的有效性和公平性。國際經(jīng)驗表明，多邊和雙邊協(xié)定是改善國際移民社會保護的有效途徑。歐盟委員會1971年頒布了1408/71號條例，以保證區(qū)域內(nèi)部社會權益的便攜性，成員國之間社會福利轉移不受任何影響。目前，我國已與12個國家簽署了類似社會保障協(xié)議，但覆蓋的人員范圍有限，主要是派遣人員、船員和航空器上人員、外交官和公職人員，內(nèi)容主要是雙重繳費的豁免，險種局限在養(yǎng)老保險和失業(yè)保險。相互之間缺乏社會保障待遇的累計機制等深度合作，進而影響到部分僑胞參與住在國社會保障計劃的積極性。

四、結語

在當前世界經(jīng)濟低迷震蕩、種族結構復雜多樣、移民政治尖銳對立的大背景下，跨國移民的社會保護問題更加受到關注。高失業(yè)率、高貧困率和人口老齡化等推動發(fā)達國家福利體系加速轉向緊縮政策的改革。而由此帶來的政策變化對社會保護對象，特別是第三國移民群體產(chǎn)生嚴重影響。據(jù)歐盟統(tǒng)計局2017年數(shù)據(jù)，居住在歐盟的20~64歲的非歐盟公民中，有一半面臨貧困或社會排斥的風險，幾乎是歐盟公民的兩倍。這也在一定程度上表明，國際移民群體面臨的社會風險大幅增加。

法國、意大利和羅馬尼亞三國海外僑民社會保護實踐表明，描述性基礎設施的廣泛性體現(xiàn)了祖籍國對海外僑民價值的重視度，但實質性基礎設施的強大還取決于移民歷史與僑情發(fā)展特點、僑民在祖籍國的政治影響力和政策制定參與度，以及國家發(fā)展戰(zhàn)略目標與價值理念等諸多因素的影響。海外僑民社會保護的成效不僅倚重于祖籍國政府的制度創(chuàng)新和執(zhí)行力度，更需要加強國際多邊與雙邊協(xié)作以及官民之間多主體、多層級的協(xié)調推動。與歐盟國家相比，我國海外僑胞社會保護在涉僑機構協(xié)調與政策法規(guī)建設、提供與促進僑胞獲得社會保護方式方法創(chuàng)新、整合民間力量構建多元社會保護體系、加強國際多邊與雙邊合作等方面還有諸多可拓展空間。

摘自文峰 張曉琴：《歐盟對海外僑民的社會保護及其啟示——基于法、意、羅三國基礎設施的分析》，《華僑華人歷史研究》2023年第3期。注釋從略，如有需要請參見原文。